1. Il contesto e l’impulso riformatore: Direttiva UE 2024/1203 e monito di Strasburgo
Il Governo ha adottato lo scorso 8 agosto 2025 un Decreto-legge, subito ribattezzato nel gergo giornalistico come “Decreto Terra dei fuochi”, destinato ad avere un impatto dirompente nel complessivo sistema del diritto penale ambientale e, più specificamente, nel sottosistema riguardante gli illeciti concernenti il ciclo dei rifiuti.
Il Decreto, che tocca il codice dell’ambiente (D.lgs. n. 152/2006), i codici penale e di procedura penale, il D.lgs. n. 231/2001 e il codice delle leggi antimafia (D.lgs. n. 159/2011), anticipa, in parte, i contenuti del decreto delegato con cui dovrà essere recepita nell’ordinamento interno la Direttiva UE n. 1203/2024 sulla tutela penale dell’ambiente (v. art. 9, L. n. 91/2025, c.d. legge di delegazione europea) e, inoltre, arriva (non a caso) a un dipresso dalla storica sentenza di condanna dell’Italia per la sistematica violazione dell’articolo 2 della Convenzione europea dei diritti dell’umo nel caso Cannavacciuolo et al c. Italia (Corte e.d.u., Sez. I, 30 gennaio 2025, n. 51567), in cui è stato rilevato che le autorità italiane non hanno affrontato il problema della Terra dei fuochi con la diligenza richiesta dalla serietà della situazione e dagli obblighi, derivanti dall’art. 2 della Convenzione, di proteggere la vita dei ricorrenti con adeguate misure preventive e repressive (§§465, 467).
2. La lettura della Corte EDU nel caso Cannavacciuolo et al c. Italia (caso “Terra dei fuochi)
La Corte di Strasburgo muove da un dato di contesto che considera ormai consolidato: già a metà anni Novanta le autorità erano poste di fronte a segnali univoci circa la pericolosità del fenomeno dei conferimenti e dei roghi illeciti nell’area poi denominata “Terra dei Fuochi”.
La prima Commissione parlamentare d’inchiesta, nel 1996, segnalava discariche abusive diffuse tra Napoli e Caserta e un aumento, anche raddoppiato, della mortalità per cause oncologiche in diversi comuni; ulteriore evidenza epidemiologica è giunta con il rapporto del 2004 su Giugliano-Qualiano-Villaricca e con lo Studio pilota OMS del 2005, che correlavano in modo statisticamente significativo l’esposizione a siti di smaltimento/combustione eccessiva di rifiuti con aumenti di morbosità e mortalità per specifiche patologie. Su tale base la Corte ritiene integrata, già allora, una situazione di rischio “reale” e “imminente” per la vita – serio, genuino, sufficientemente accertabile e con prossimità fisica e temporale – tale da attivare gli obblighi positivi di protezione di cui all’art. 2 CEDU, senza che fosse necessario pretendere la prova del nesso causale individuale tra la singola esposizione e la singola malattia. In ciò pesa anche il richiamo espresso al principio di precauzione: l’incertezza scientifica residua sui nessi individuali non legittima l’inerzia, ma impone misure prudenziali tempestive, proporzionate e coordinate (anche di informazione pubblica), proprio perché la minaccia alla vita era conoscibile ed esigibile una risposta statale adeguata.
Nell’ottica degli strumenti repressivi, Strasburgo giudica insufficiente il quadro normativo previgente: la prevalenza di contravvenzioni a bassa forza deterrente, i brevi termini di prescrizione e la conseguente inapplicabilità di vari strumenti investigativi e misure cautelari ne hanno limitato l’efficacia; e, benché l’introduzione del delitto di “attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti” (2001) e, più tardi, di “combustione illecita di rifiuti” (2013) rappresentino un salto di qualità, l’esperienza applicativa ha evidenziato difficoltà probatorie strutturali per il primo e un impatto pratico più modesto del previsto per il secondo. La Corte, ricostruendo i lavori delle Commissioni parlamentari e il successivo diritto vivente, collega tali limiti alla frammentazione delle competenze e alla tardività/irregolarità degli interventi, così da configurare un deficit sistemico nella
predisposizione e nell’attuazione del “quadro legislativo-amministrativo” che l’art. 2 CEDU esige a presidio della vita.
Coerentemente con queste premesse, la sentenza ribadisce che l’obbligo positivo dall’art. 2 CEDU non si esaurisce nell’adozione di singoli reati, ma richiede una strategia complessiva: regolazione, supervisione e monitoraggio, valutazioni d’impatto, piani di emergenza, bonifiche e – soprattutto – tempestività nell’azione. Da qui l’opzione per il pilot judgment: la violazione trae origine da una fenomenologia diffusa e pluridecennale, cui lo Stato ha reagito con ritardo e disomogeneità; servono misure generali ulteriori, organicamente coordinate e chiaramente allocate nelle responsabilità, per assicurare un’effettiva protezione della vita e un’informazione ambientale continua e accessibile alla popolazione esposta.
3. Il nuovo assetto del sottosistema dei reati in materia di rifiuti: superamento del modello contravvenzionale, inasprimento sanzionatorio e nuovi strumenti di prevenzione e contrasto
Con il nuovo intervento legislativo viene definitivamente superato (salvo poche e inconsistenti eccezioni) il ricorso al modello del reato contravvenzionale, che era di regola estinguibile mediante l’ottemperanza alle prescrizioni tecniche asseverate emanate dall’autorità di vigilanza competente (artt. 318-bis ss. D.lgs. n. 152/2006), ciò in favore del prevalente ricorso a fattispecie di delitto, per le quali, viceversa, non sarà possibile beneficiare del meccanismo deflattivo di estinzione del reato neppure nel caso in cui i fatti non abbiano “cagionato danno o pericolo concreto e attuale di danno alle risorse ambientali, urbanistiche o paesaggistiche protette” (art. 318-bis, D.lgs. n. 152/2006).
Del pari risulta fortemente limitata per le nuove fattispecie delittuose la possibilità di beneficiare della causa di non punibilità per particolare tenuità del fatto, in virtù dell’introduzione di un nuovo n. 4-ter al comma terzo dell’art. 131-bis c.p. che ne esclude l’applicazione “per i delitti consumati o tentati previsti dagli articoli 255-ter, 256, commi 1-bis, 3 e 3-bis, 256-bis, e 259”.
Per i nuovi delitti, punibili anche a titolo di colpa (art. 259-ter, D.lgs. n. 152/2006), sono previste cornici edittali significativamente più elevate e che, a ben vedere, sono equiparabili a quelle già previste per la più grave fattispecie delittuosa codicistica di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti (art. 452-quaterdecies cod. pen.).
Inoltre, si delinea una generalizzata e rilevante circostanza aggravante speciale e ad effetto speciale per il caso in cui i reati connessi all’abbandono incontrollato o all’illecita gestione dei rifiuti, alternativamente, (i) abbiano determinato un (concreto) pericolo per l’incolumità pubblica o per l’ambiente oppure (ii) siano avvenuti all’interno di siti contaminati (così art. 255-bis, commi 1 e 2, art. 255-ter, comma 2 e comma 3, secondo periodo, art. 256, commi 1-bis e 3-bis, art. 256-bis, comma 3-bis, D.Lgs. n. 152/2006); circostanza aggravante, questa, prevista anche per la fattispecie di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti (art, 452-quaterdecies, comma 2 cod. pen., ma v. pure art. 452-sexies, comma 2 cod. pen. recante il delitto di Traffico e abbandono di materiale ad alta radioattività).
La fisionomia sistematica degli illeciti penali in materia di rifiuti del codice dell’ambiente è stata essenzialmente ridisegnata, sia attraverso l’introduzione di nuove fattispecie, sia attraverso una rimodulazione di quelle preesistenti.
L’abbandono e il deposito incontrollato di rifiuti, la gestione illecita del ciclo dei rifiuti o di una sua fase e la costituzione o l’esercizio di discariche abusive vede oggi articolarsi distinte risposte sanzionatorie secondo tre principali direttive, cioé secondo che il fatto (i) sia commesso dal titolare di una impresa o di un ente oppure sia commesso da un comune cittadino; (ii) riguardi rifiuti pericolosi o non pericolosi; (iii) abbia determinato il già menzionato pericolo per l’ambiente o l’incolumità pubblica ovvero sia avvenuto in siti contaminati.
Così si avrà un deposito incontrollato di rifiuti non pericolosi punito con l’ammenda per il comune cittadino (art. 255, comma 1, D.lgs. n. 152/2006) e con la pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda per l’imprenditore (art. 255, comma 1.1., D.lgs. n. 152/2006) e, ancora, due distinte ipotesi di deposito incontrollato di rifiuti non pericolosi, entrambe punite con la reclusione, all’integrazione della citata aggravante. Il deposito incontrollato di rifiuti pericolosi, viceversa, sarà sempre punibile con la pena della reclusione, secondo una scala di gravità sempre orientata dagli stessi criteri-guida, che giunge sino al massimo edittale di 6 anni e 6 mesi di reclusione.
Allo stesso modo, la gestione illecita di rifiuti (“raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, commercio ed intermediazione di rifiuti in mancanza della prescritta autorizzazione, iscrizione o comunicazione”) e la realizzazione o la gestione di una discarica abusiva sono ora sempre punite con la pena della reclusione (art. 256, commi 1-bis e 3, D.lgs. n. 152/2006), con l’applicazione di importanti circostanze aggravanti nel caso abbiano avuto ad oggetto materiale, anche solo in parte, rifiuti classificabili come pericolosi e, ancora, ulteriori aggravamenti di pena se i fatti siano alternativamente avvenuti in siti contaminati ovvero abbiano determinato un pericolo concreto per l’incolumità pubblica o l’ambiente. Un’ulteriore circostanza aggravante speciale (art. 259-bis, D.lgs. n. 152/2006), che comporta un aumento secco di pena di un terzo, è infine prevista se il fatto è avvenuto nell’esercizio dell’attività d’impresa (con pene che possono giungere, per i casi più gravi, oltre ai nove anni di reclusione, a fronte di un trattamento sanzionatorio previgente che giungeva a “soli” 3 anni di arresto).
Il nuovo apparato sanzionatorio è completato: dall’estensione delle ipotesi di confisca; dall’adeguamento del novero dei reati e la rimodulazione delle sanzioni (comprese quelle interdittive) in caso di responsabilità da reato degli enti (art. 25-undecies, D.lgs. n. 231/2001); dalla previsione di sanzioni accessorie di sospensione e cancellazione dall’Albo nazionale dei gestori ambientali di cui all’art. 212 del D.lgs. n. 152/2006; nonché, infine, dall’estensione ai reati in materia di rifiuti delle norme sull’arresto in flagranza differita (art. 382-bis c.p.p.), sulle operazioni sotto copertura (art. 9, L. n. 146/2006), sulla misura di prevenzione dell’amministrazione giudiziaria delle aziende (art. 34, D.lgs. n. 159/2011).
4. Compliance by design e governance dell’ente: dalla forma alla prevenzione organizzativa integrata
Muovendo dalle coordinate tracciate nei paragrafi precedenti, emerge come il nuovo impianto normativo sposta sensibilmente l’asse della responsabilità delle imprese, verso la “organizzazione che previene”.
La nuova tipizzazione dei delitti in materia di rifiuti impone che l’assetto organizzativo dell’impresa non si esaurisca in apparati dichiarativi formali, ma si traduca in presìdi effettivi e verificabili. In chiave “231", ciò implica un modello di organizzazione e gestione calibrato sul ciclo reale dei rifiuti - produzione, presa in carico, trasferimento, recupero/smaltimento - con tracciabilità end-to-end, segregazione delle funzioni sensibili, metriche ex ante di tolleranza al rischio e protocolli di escalation formalizzati. La filiera esterna diventa parte integrante del perimetro di controllo: qualificazione e riqualificazione periodica di trasportatori e impianti, clausole di audit e meccanismi risolutori per inadempienze sostanziali sono strumenti che concorrono, sul piano probatorio, a dimostrare l’adempimento dei doveri di cautela organizzativa.
Nelle configurazioni complesse (gruppi d’imprese, ATI, consorzi, reti), il baricentro si colloca sull’imputazione del vantaggio e sulla governance effettiva delle operazioni. Ne discende l’esigenza
di una chiara allocazione di compiti, poteri e budget, coerente con il sistema delle deleghe e delle procure, così da prevenire aree di indeterminatezza gestionale. L’imputazione del beneficio economico deve essere definita ex ante e assistita da criteri di riparto verificabili; i presìdi di conformità devono seguire il flusso del vantaggio e non cristallizzarsi sulla sola unità esecutiva formale. In assenza di tale coerenza strutturale, l’ente espone sé stesso a ipotesi di colpa organizzativa per difetto di regolazione, vigilanza ed intervento.
Sul versante interno, il sistema delle deleghe richiede allineamento sostanziale fra potere, competenza e presidio di spesa, con responsabilità individuali tracciabili e formazione mirata su contenuti tecnico-ambientali. La formazione rilevante non è meramente informativa, ma addestrativa e orientata al processo: istruzioni vincolanti per la tenuta dei registri e dei formulari, protocolli di gestione delle emergenze, catene decisionali predefinite per siti e lavorazioni ad alto rischio.
In questa architettura, il canale di segnalazione interna assume una funzione ordinante: le segnalazioni tempestive costituiscono indicatori “leading” in grado di attivare, con effetto anticipatorio, controlli e rimedi.
I siti contaminati costituiscono un moltiplicatore di rischio penale. La conformità si gioca su piani di monitoraggio programmati, misure di messa in sicurezza e documentazione tecnico-scientifica idonea a fondare decisioni proporzionate e tempestive. È opportuno prevedere soglie interne di attenzione più caute rispetto ai minimi legali e stabilire interfacce procedurali stabili fra HSE, affari legali e operations, così da assicurare la tracciabilità delle decisioni e la pronta attuazione dei correttivi. Il principio è quello della compliance by design: la risposta al rischio ambientale è incorporata nei processi, non affidata a interventi estemporanei.
Il rafforzamento degli strumenti processuali (flagranza differita, operazioni sotto copertura) impone una ricalibratura della preparedness difensiva. In territori ad elevata esposizione, l’ente dovrebbe dotarsi di un piano di conservazione documentale e di ricostruzione ex post fondato su audit trail affidabili: catena di custodia dei dati, tracciati logistici, stati di consistenza dei siti, attribuzione delle responsabilità operative. Tale patrimonio documentale è decisivo sia in funzione di cooperazione con le autorità, sia per resistere all’eventuale attivazione di misure di prevenzione a contenuto gestionale.
Quanto al profilo sanzionatorio degli enti, l’aggiornamento dell’art. 25-undecies del D.lgs. n. 231/2001 esige una revisione della mappa dei rischi e delle corrispondenti misure: matrici di rischio ritarate su rifiuti pericolosi, spedizioni transfrontaliere e siti contaminati; trigger automatici di escalation; condizioni contrattuali che impongano cooperazione informativa lungo la catena degli affidamenti. La misurabilità diventa una qualità giuridicamente rilevante del modello: indicatori leading e lagging (tempi di giacenza, scostamenti di peso/volume, anomalie di costo, deviazioni di percorso) con responsabilità assegnate e soglie di intervento predeterminate costituiscono l’evidenza della diligenza organizzativa, più che un mero strumento di ausilio gestionale.
In sintesi, il decreto richiede un salto di qualità dall’adempimento formale alla responsabilità strutturale: presidio dei processi, accountability documentata, coerenza tra vantaggio economico e controllo, integrazione funzionale delle competenze interne. È in questa dimensione, che si misurerà l’effettività dei modelli e, con essa, la capacità dell’impresa di coniugare conformità, continuità operativa e credibilità istituzionale.
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